«Εθνική Στρατηγική Ανάπτυξης για δυναμική επανεκκίνηση της οικονομίας»

Όπως όλοι γνωρίζουμε, η οικονομική κρίση έπληξε περισσότερο απ’ όλες τις χώρες την Ελλάδα.

Αιτία γι’ αυτό δεν ήταν μόνον η ασθενική και μη ανταγωνιστική παραγωγική της βάση, τα δίδυμα ελλείμματα (δημόσιο και εξωτερικό) και το υψηλό δημόσιο χρέος.

Σημαντικό ρόλο στην διόγκωση της ελληνικής κρίσης διαδραμάτισαν οι εσφαλμένες επιλογές οικονομικής πολιτικής και μεταρρυθμίσεων που επιβλήθηκαν και η αδυναμία του φαύλου εγχώριου πολιτικού συστήματος να διαπραγματευτεί μία καλύτερη πολιτική προσαρμογής.

Το 2016, σε ξεχωριστές εκθέσεις τους το ΔΝΤ και ο ΟΟΣΑ αξιολόγησαν τις πολιτικές δημοσιονομικής προσαρμογής και μεταρρυθμίσεων που ασκήθηκαν στην Ελλάδα και διαπίστωσαν συνοπτικά τα εξής :

1. Υπήρξαν υπεραισιόδοξες εκτιμήσεις που οδήγησαν σε εμπροσθοβαρή και βαθιά μείωση δημοσιονομικού ελλείμματος με αποτέλεσμα τη μακροσκελή ύφεση.
2. Η παραπάνω παραδοχή έγινε ήδη από το 2012 από τον κ. Blanchard και η εξήγηση ήταν οι χαμηλοί δημοσιονομικοί πολλαπλασιαστές που εξέλαβαν ως βάση των υπολογισμών και προβλέψεων τους. Υποτιμήθηκαν πολλαπλασιαστές, spreads και κόστη δανεισμού.
3. Παρά την ανάληψη σημαντικών μεταρρυθμίσεων, η πρόοδος υπήρξε άνιση και το μείγμα μεταρρυθμίσεων μη ισορροπημένο.
4. Εσφαλμένη εκτίμηση για άμεση ενεργοποίηση της πλευράς της προσφοράς από τις μεταρρυθμίσεις, σε αντίθεση με τη συσσωρευμένη εμπειρία για βραδεία ανάδειξη των εξ αυτών ωφελειών.
5. Αποτυχία μεταρρύθμισης της αγοράς προϊόντων, με συνέπεια τη διατήρηση των παραγωγικών πόρων σε μη ανταγωνιστικές δραστηριότητες, ενόσω η εμπροσθοβαρής εστίαση στη δημοσιονομική και μισθολογική προσαρμογή μείωνε τη ζήτηση και συνέβαλε στη βαθιά ύφεση.
6. Αποτυχία αναγνώρισης από την αρχή του γεγονότος ότι το ελληνικό πολιτικό σύστημα δεν ένιωθε ως δική του ιδιοκτησία τα προγράμματα προσαρμογής, με συνέπεια τις υποχωρήσεις στην εφαρμογή τους.
7. Αδυναμία να εκτιμηθεί πως ο τόσο μεγάλος όγκος των διαρθρωτικών αλλαγών που σχεδιάστηκαν υπερέβαινε την διοικητική ικανότητα και την πολιτικά εφικτή εφαρμογή τους.
8. Η καθυστέρηση και χαμηλή απόδοση στην εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων στο 2^ο πρόγραμμα του 2012, ήταν κυρίως στις αγορές προϊόντων, στη δημόσια διοίκηση και στο περιβάλλον ρυθμίσεων όπως με τις αδειοδοτήσεις επενδύσεων, τις διαδικασίες χρεοκοπίας, την αποτελεσματικότητα του δικαστικού συστήματος, το άνοιγμα κλειστών επαγγελμάτων και την εξάλειψη άχρηστων φόρων και εισφορών υπέρ τρίτων.
9. Εσφαλμένη εκτίμηση για μεγάλες ελαστικότητες τιμών στις εξαγωγές.
10. Εσφαλμένη υπόθεση εργασίας για την υγεία του τραπεζικού συστήματος και αδυναμία συστηματικής και κατάλληλης παρακολούθησης του, με συνέπεια την άνοδο των Κόκκινων δανείων   και τη δημιουργία πολιτικής αναταραχής.
11. Έντονα προβλήματα διακυβέρνησης σε επιχειρήσεις και κυβέρνηση, τα οποία παρέμειναν σε μεγάλο βαθμό χωρίς αντιμετώπιση.
12. Αβεβαιότητα και καθυστερήσεις σχετικά με την αναδιάρθρωση του χρέους οδήγησαν στη μείωση/συγκράτηση των επενδύσεων.

Από τις 12 παραπάνω ολιγωρίες πολιτικής που οι δύο οργανισμοί επισήμαναν στην ελληνική περίπτωση, παρατηρούμε ότι οι μισές αφορούν τον τομέα των μεταρρυθμίσεων, και την προβληματική εφαρμογή και σύνδεση τους με την δημοσιονομική και οικονομική πολιτική.

Τις συνοψίζουμε ως εξής:

• ανισόρροπο μείγμα μεταρρυθμίσεων με έμφαση στην αγορά εργασίας και παραμέληση της αγοράς προϊόντων, της δημόσιας διοίκησης και του ρυθμιστικού περιβάλλοντος,
• εσφαλμένη και αντίθετη με τη διεθνή εμπειρία εκτίμηση για άμεση απόδοση τους, και
• αδυναμία στην εφαρμογή τους λόγω του μεγάλου όγκου αυτών και της περιορισμένης διοικητικής ικανότητας και πολιτικής αποδοχής τους.

Από τα παραπάνω προκύπτει ότι ο σχεδιασμός των μεταρρυθμίσεων για την ελληνική οικονομία ήταν σε σημαντικό βαθμό εσφαλμένος.

Η οικονομική θεωρία διδάσκει πως οι μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να έχουν στόχο την βελτίωση της ολικής παραγωγικότητας TFP (Total Factor Productivity) που συσχετίζει το αποτέλεσμα με το σύνολο των χρησιμοποιούμενων πόρων, και η οποία διασφαλίζει τη μακροχρόνια ανάπτυξη.

Με δική του έρευνα το ΔΝΤ δείχνει ότι οι περισσότερες από τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις στην ελληνική περίπτωση, (αγορές εργασίας και προϊόντων), έχουν χαμηλό αντίκτυπο στους μακροπρόθεσμους  ρυθμούς ανάπτυξης της TFP.

Αντίθετα, οι μεταρρυθμίσεις που επιδρούν στη τεχνολογική αλλαγή και την παραγωγικότητα με ένα θετικό και μόνιμο τρόπο είναι αυτές που περιλαμβάνουν μεγάλα ποσά πραγματικών επενδύσεων στο κεφάλαιο, και τις υποδομές της Έρευνας και Ανάπτυξης (Ε&Α) και των Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών (ΤΠΕ).

Οι μεταρρυθμίσεις στην αγορά εργασίας από την άλλη πλευρά έχουν αρνητικές επιπτώσεις στο βραχυχρόνιο, και καμία επίδραση στο μακροχρόνιο ορίζοντα, όμως παραμένουν υψηλά στην ατζέντα των προτεινόμενων μεταρρυθμίσεων ακόμη και σήμερα, παρόλο που η Ελλάδα έχει ήδη θέσει σε εφαρμογή μία ολόκληρη σειρά μέτρων τα οποία μείωσαν τη διαπραγματευτική εργατική δύναμη, τους κατώτατους μισθούς και επέτρεψαν πολύ περισσότερο ευέλικτες συνθήκες εργασίας.

Εύλογα ανακύπτει το ερώτημα γιατί το ΔΝΤ και οι Θεσμοί γενικότερα δεν διδάσκονται από τα λάθη του παρελθόντος και από τις ίδιες τις αξιολογήσεις των πολιτικών και αποτελεσμάτων τους.

Μία επίσης κρίσιμη επισήμανση που απορρέει από την διεθνή εμπειρία είναι το γεγονός ότι οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις μπορούν να έχουν αρνητικές επιπτώσεις βραχυπρόθεσμα εάν εφαρμοστούν υπό αδύναμες μακροοικονομικές συνθήκες.

Αυτή η ανησυχία ενισχύεται εάν η διαθεσιμότητα και η αποτελεσματικότητα της νομισματικής και δημοσιονομικής πολιτικής για την αντιμετώπιση των δυσμενών επιπτώσεων των μεταρρυθμίσεων είναι περιορισμένες.

Όταν η οικονομία βρίσκεται σε ύφεση, η βραχυπρόθεσμη επίδραση των μεταρρυθμίσεων μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκή ή ακόμη και να συνεπάγεται βραχυπρόθεσμες μειώσεις της ζήτησης.

Αλλά γενικά είναι πολύ δύσκολη η εφαρμογή μεταρρυθμίσεων σε σύντομο διάστημα, με συρρίκνωση της συνολικής ζήτησης και με ανεπαρκή δημόσια διοίκηση.

Όχι τυχαία, το ΔΝΤ εκτιμούσε πως μέχρι το τέλος του 2014 είχε εφαρμοστεί μόλις το 72% των προτεινόμενων από τον ΟΟΣΑ μέτρων για την ενίσχυση του ανταγωνισμού.

Επίσης, το ΔΝΤ έχει γενικότερα παραδεχθεί (βλ  IMF,  Euro Area, Selected issues 2014) πως :

·         Οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις μπορούν να εφαρμοστούν με περισσότερη επιτυχία σε χώρες που βρίσκονται σε δημοσιονομική ισορροπία ή σε χώρες που εφαρμόζουν ταυτόχρονα επεκτατική δημοσιονομική πολιτική.

·         Αντίθετα η περιοριστική δημοσιονομική πολιτική συνδυάζεται με πιο αργή εφαρμογή μεταρρυθμίσεων.

·         Στη διεθνή εμπειρία σπάνια συνυπάρχουν η δημοσιονομική προσαρμογή και οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις.

Οι λόγοι είναι κυρίως:

• 1) Ότι αρκετές μεταρρυθμίσεις έχουν βραχυπρόθεσμο δημοσιονομικό κόστος, όπως η χρηματοδότηση ερευνητικών προγραμμάτων, τα κίνητρα επενδύσεων ή τα προγράμματα απασχόλησης, συνεπώς είναι δύσκολο να επιδιώκεται ταυτόχρονα λιτότητα και μεταρρύθμιση,

• 2) Ότι σε περιόδους συρρίκνωσης της οικονομίας, οι μεταρρυθμίσεις είναι αναποτελεσματικές, όπως για παράδειγμα η εφαρμογή ελαστικών μορφών απασχόλησης δεν οδηγεί σε αύξηση της απασχόλησης όταν δεν υπάρχει ζήτηση στην οικονομία, ή αυξάνοντας την ηλικία συνταξιοδότησης μπορεί να οδηγήσει απλά σε αύξηση της ανεργίας.

·         Για τους λόγους αυτούς το ΔΝΤ προτείνει, η εφαρμογή διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων να συμπληρώνεται με πολιτικές ενίσχυσης της ζήτησης.

Θεωρεί, δηλαδή, συμπληρωματικές τις μεταρρυθμίσεις με μία επεκτατική οικονομική και δημοσιονομική πολιτική.

Παρά την γενική αυτή παραδοχή του το ΔΝΤ σήμερα ζητά για την Ελλάδα πρόσθετα μέτρα λιτότητας τα προσεχή έτη, θεωρώντας τα ικανά να συμπληρώσουν τις μεταρρυθμίσεις.

Ζητά το ακριβώς αντίθετο από αυτό που γενικά προτείνει!

Την περιοριστική δημοσιονομική πολιτική θεωρούν υποκατάστατη και όχι συμπληρωματική των μεταρρυθμίσεων πανεπιστημιακοί όπως ο Coen Teulings, από το Πανεπιστήμιο του Cambridge, ο οποίος ισχυρίζεται ότι όσο μεγαλύτερη είναι η δημοσιονομική προσαρμογή τόσο μικρότερη πρέπει να είναι η μεταρρυθμιστική πολιτική.

Το επιχείρημα στηρίζεται κυρίως στην κατανομή του πλούτου μεταξύ των γενεών, καθώς και οι δύο πολιτικές μειώνουν τον πλούτο της τωρινής γενιάς και συνεπώς και την κατανάλωση.

Η απότομη μείωση της κατανάλωσης οδηγεί βέβαια και σε αντίστοιχη προσαρμογή της παραγωγικής δυνατότητας από μη εμπορεύσιμα αγαθά (καταναλωτικά) σε εμπορεύσιμα (εξαγωγικά), αλλά αν το κάνει εφαρμόζοντας συμπληρωματικά τις δύο πολιτικές (λιτότητα και μεταρρυθμίσεις) τότε το αποτέλεσμα είναι να ρίξει την οικονομία στην παγίδα μιας διαρκούς ύφεσης.

Άρα η δημοσιονομική προσαρμογή και οι μεταρρυθμίσεις είναι υποκατάστατες πολιτικές και όχι συμπληρωματικές.

Αντίθετα το Γερμανικό Υπουργείο οικονομικών (σε συμπόσιο που έγινε 25 Μαρτίου 2015) υποστηρίζει ότι η εφαρμογή διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων είναι συμπληρωματική της δημοσιονομικής προσαρμογής, δηλαδή του περιορισμού της ζήτησης.

Στην πολιτική αυτή έχουν σήμερα ενδώσει το ΔΝΤ και οι Θεσμοί με όσα ζητούν για το ύψος (3,5% του ΑΕΠ) των πρωτογενών πλεονασμάτων επί σειρά ετών, τα πρόσθετα μέτρα λιτότητας και τις μεταρρυθμίσεις (φορολογικό, συντάξεις, αγορά εργασίας κ.α.).

Τον περιορισμό αυτής ακριβώς της πολιτικής διαπραγματεύεται η ελληνική κυβέρνηση αντιπροτείνοντας περισσότερη ανάπτυξη μέσω διαφοροποιημένων μεταρρυθμίσεων και λιγότερη λιτότητα (μικρότερα πλεονάσματα για λιγότερα χρόνια).

Η Τράπεζα της Ελλάδας εκτιμά πως η υλοποίηση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στην αγορά εργασίας και στις αγορές προϊόντων και υπηρεσιών θα μπορούσε συνδυασμένα να επιφέρει την επόμενη δεκαετία αύξηση του ΑΕΠ έως 8,5%, της απασχόλησης κατά 6,7% και των επενδύσεων κατά 11,5%.

Από την πλευρά του ο ΟΟΣΑ εκτιμά πως η πλήρης εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων θα μπορούσε να προκαλέσει αύξηση του ΑΕΠ πάνω από 13% την προσεχή δεκαετία.

Όμως, ο ΟΟΣΑ θεωρεί πως η έμφαση πρέπει να δοθεί από αναπτυξιακή σκοπιά στην αγορά προϊόντων, ενώ παραδέχεται πως τα βάρη της προσαρμογής έπεσαν στους μισθωτούς με συνέπεια η φτώχεια και οι ανισότητες να έχουν αυξηθεί στην Ελλάδα παρά τις κοινωνικές πολιτικές που ενεργοποιήθηκαν.

Γι’ αυτό και προτείνει την ενίσχυση των κοινωνικών πολιτικών ώστε η ανάπτυξη να περιλάβει και να φθάσει σε όλο τον πληθυσμό.

Όπως, δε, έδειξε έρευνα του ΔΝΤ οι προτεινόμενες από τους θεσμούς μεταρρυθμίσεις, στην αγορά εργασίας είχαν μικρή επίδραση στην ολική παραγωγικότητα της οικονομίας, με μόνη εξαίρεση τις μεταρρυθμίσεις για επενδύσεις σε έρευνα & τεχνολογία, τηλεπικοινωνίες και υποδομές που έχουν θετική αναπτυξιακή επίδραση.

Από τις παραπάνω αξιολογήσεις των πολιτικών που ασκήθηκαν, προκύπτουν μερικά χρήσιμα συμπεράσματα.

ΠΡΩΤΟΝ, πρέπει να αποφεύγεται η ταυτόχρονη άσκηση σκληρής περιοριστικής δημοσιονομικής πολιτικής με την υλοποίηση βαθιών διαρθρωτικών αλλαγών εξαιτίας της σχέσης υποκατάστασης μεταξύ της δημοσιονομικής περιστολής και των μεταρρυθμίσεων.

ΔΕΥΤΕΡΟΝ, σχετικά με τη προτεραιότητα υλοποίησης των μεταρρυθμίσεων, η έμφαση πρέπει να δίνεται πρώτα στην απελευθέρωση της αγοράς προϊόντων και υπηρεσιών, η οποία οδηγεί κυρίως σε μείωση τιμών, και κατόπιν στην απελευθέρωση της αγοράς εργασίας, που όμως η οποία οδηγεί σε μείωση κόστους αλλά και ζήτησης.

ΤΡΙΤΟΝ, αναφορικά με τη χρονική ακολουθία των μεταρρυθμιστικών παρεμβάσεων, αυτή θα πρέπει να ξεκινά με εκείνες τις μεταρρυθμίσεις που αναμένεται να αποφέρουν τα μεγαλύτερα δυνατά οφέλη για την οικονομία και την κοινωνία, οι οποίες κατά τεκμήριο είναι εκείνες που έχουν και τη μεγαλύτερη συμπληρωματικότητα.

ΚΑΙ ΤΕΛΟΣ, όσον αφορά τον ρυθμό υλοποίησης, η σταδιακή εφαρμογή  προσφέρει το πλεονέκτημα της διόρθωσης, αντίθετα με τη περίπτωση ταχείας εφαρμογής όπου υπάρχει ο κίνδυνος της αναστροφής των μεταρρυθμιστικών πράξεων,  είτε λόγω μεταρρυθμιστικής κόπωσης είτε λόγω της χρονικής ασυνέπειας.

Εν κατακλείδι, οι μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα δεν απέδωσαν αναπτυξιακά, τα αναμενόμενα.

Συγχρόνως, σε επίπεδο ΕΕ, έχουν συμφωνηθεί πέντε πρωταρχικοί στόχοι που – μέσω των εθνικών προγραμμάτων – πρέπει να επιτευχθούν μέχρι το τέλος του 2020, και αφορούν την απασχόληση, την έρευνα και την ανάπτυξη, το κλίμα/την ενέργεια, την εκπαίδευση, την κοινωνική ένταξη και τη μείωση της φτώχειας.

Προκειμένου να ξεπεράσουμε τα προβλήματα αυτά και να πετύχουμε τους παραπάνω στόχους στο Υπουργείο Οικονομίας καταρτίζουμε μία Εθνική Στρατηγική Ανάπτυξης ικανή να εξισορροπήσει τις δυσλειτουργίες της αγοράς και να προσδώσει νέα δυναμική για την επανεκκίνηση της οικονομίας.

Η Στρατηγική αυτή θέτει στο επίκεντρο μιας δίκαιης και αειφόρου ανάπτυξης το ανθρώπινο δυναμικό και την ένταση γνώσης για την μετάβαση της χώρας σε μία οικονομία που παράγει προϊόντα και υπηρεσίες υψηλότερης προστιθέμενης αξίας.

Θέτει επίσης προτεραιότητες στην ενδυνάμωση της εξωστρέφειας των επιχειρήσεων, και την ενίσχυση συνεργασιών επιχειρήσεων με δημιουργία εσωτερικών αλυσίδων αξίας και συστάδων επιχειρήσεων.

Η καινοτομία της στρατηγικής αυτής δε έγκειται μόνον από τις δυνάμεις της αγοράς να ανταποκριθούν στη μακροοικονομική και δημοσιονομική εξυγίανση και στις μεταρρυθμίσεις για ένα φιλικότερο επιχειρηματικό περιβάλλον με ξένες και εγχώριες άμεσες επενδύσεις, αλλά ενεργοποιεί και μία πολιτική τόνωσης της ζήτησης που επιταχύνει την απορρόφηση της ανεργίας, ανακόπτει την διαρροή εγκεφάλων στο εξωτερικό και συμβάλλει σημαντικά στη μείωση των ανισοτήτων, της φτώχειας και στην αποκατάσταση της κοινωνικής και πολιτικής σταθερότητας.

Αυτή η καινοτομία πολιτικής ίσως αποδειχθεί και η μεγαλύτερη προσφορά στο μέτωπο των μεταρρυθμίσεων που επιστρατεύονται για μία δίκαιη και βιώσιμη ανάπτυξη της ελληνικής οικονομίας.

Σας ευχαριστώ.